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Madagascar, "île continent", est la quatrième plus grande île du monde. Son littoral concerne plus de 51% du territoire et abrite près de 65% de la population totale. Il comprend les milieux naturels parmi les plus riches et diversifiés du pays. Les récifs coralliens, les mangroves, les marais littoraux ou encore les forêts littorales présentent un intérêt économique et écologique majeur pour le devenir des populations côtières et du pays lui-même. Ainsi, par exemple, les récifs coralliens et les mangroves qui abritent généralement des crevettes représentent un revenu potentiel respectivement d'environ 100 millions et de 200 millions d'euros par an. Ce revenu inclut les services environnementaux que ces ressources procurent. Ainsi, les récifs cassent notamment la force des vagues et donc diminuent leur impact sur la côte réduisant d'autant l'érosion du littoral. Il y a ainsi d'ailleurs une complémentarité, une solidarité entre les écosystèmes, solidarité écologiquement utile, mais aussi indispensable à la survie même des populations locales (la pêche vient par exemple compenser la faible production agricole suite notamment à l'irrégularité des pluies et ainsi éviter une crise alimentaire bien plus grave). Maintenir la diversité, le bon état de santé, les complémentarités entre les ressources et la productivité du littoral malgache est donc primordial pour Madagascar et les populations côtières.

Sur le littoral et malgré des densités de population plus faibles que la moyenne nationale, de nombreux impacts se font sentir, particulièrement sur les milieux sensibles comme les zones récifales et de mangrove. Les zones situées à proximité des grandes villes côtières souffrent de plus en plus des activités non contrôlées et/ou non réglementées, qu'il s'agisse de la pêche, de l'exploitation du bois, des activités touristiques ou encore des activités industrielles. La pollution tellurique, due à l'érosion des bassins versants déboisés, affecte presque toutes les zones côtières du pays: envasement des plaines côtières et des rizières, salinisation des sols, dégradation des récifs et des zones de mangrove. De surcroît, dans ces espaces de production, les conflits deviennent parfois aigus comme c'est le cas entre la pêche traditionnelle et la pêche industrielle et artisanale de la crevette.

Les différentes institutions malgaches chargées de la gestion du littoral ne méconnaissent pas cette situation. Pour y remédier, elles ont pris des mesures appropriées mais de façon généralement ponctuelle, isolée et sectorielle. Ces actions n'ont évidemment pas empêché la dégradation continue des écosystèmes côtiers. En conséquence, depuis plus d'une dizaine d'années, Madagascar a renouvelé le mode de gestion de son littoral pour parvenir à sa gestion durable. Ainsi, il prône dorénavant la gestion intégrée de celle-ci (parfois aussi dénommée gestion entière). En l'insérant dans le texte fondateur de sa nouvelle politique environnementale, Charte de l'Environnement malgache (Loi n° 2004-015 du 19 août 2004 modifiant et complétant certaines dispositions de l'annexe à la loi n° 90-033 du 21 décembre 1990 portant Charte de l'Environnement Malgache et de la loi n° 97-012 du 06 juin 1997), il en fait même le principe de base de la gestion de l'environnement en général et du littoral en particulier.

Qu'est-ce que la GIZC?

La GIZC consiste à cerner, dans une vue d'ensemble, les différents problèmes d'environnement qui, entre autres situés dans des champs thématiques, des écosystèmes et des espaces de régulation différents, sont traités indépendamment les uns par rapport aux autres: par exemple, gestion des mangroves traitée indépendamment de la gestion des ressources halieutiques. Elle permet de tempérer les aspects négatifs de la dispersion des actions pour tendre vers des actions communes et harmonisées. Elle se distingue ainsi de la gestion sectorielle.

La gestion intégrée prend trois formes principales cumulatives: interne, externe et institutionnelle.

• L'intégration interne permet :
  • de cerner, de manière globale, les différents problèmes d'environnement qui sont traités indépendamment les uns par rapport aux autres par le droit. Ex: la gestion des forêts de mangroves traitée indépendamment de celle de l'aménagement des ressources halieutiques.
    
    
  • d'appréhender plusieurs problèmes d'environnement par une autorité ayant une vision d'ensemble du problème d'environnement.
    
    
  • de résoudre les problèmes transversaux en assurant la cohérence, la coordination entre les différents branches du droit, et ce pour tendre vers un corps de règles et d'institutions autonomes.




• l'intégration externe (synonyme du développement durable) garantit:
  • l'internalisation de l'environnement dans les domaines politiques, économiques, sociaux et culturels;
    
    
  • la conciliation, équilibre entre environnement et développement.



• L'intégration institutionnelle:
  • implique "l'intégration décisionnelle" au niveau du pouvoir afin d'équilibrer les besoins de tous les administrateurs à tous les niveaux; ceci constitue un véritable défi car les autorités administratives n'ont pas l'habitude de codécision; cette intégration se réalise généralement par l'avis conforme et le consensus.
    
    
  • oblige une coordination, un terrain d'entente entre les différents intérêts en présence; une nouvelle relation entre les différentes autorités au même niveau mais aussi entre autorités hiérarchiques; l'harmonisation se fait à travers une politique globale qui suppose des choix, des arbitrages entre les différents acteurs et les différents usages.
    
    
  • tend à modifier l'art de gouverner en ce qu'en permanence, le sommet ne commande pas à la base mais tout au contraire, favorise la fluidité des relations entre ces deux
  instances.

Pourquoi la gestion intégrée est-elle à la mode pour les zones côtières?

La gestion intégrée présente un intérêt immédiat pour les zones côtières du fait de leurs caractères propres. Il s'agit en effet des espaces les plus complexes et les plus désorganisés.

• Des espaces complexes:
  • complexité d'ordre écologique: les espaces et les écosystèmes qui touchent le littoral sont particulièrement variés: marins-terrestres, écosystème fluvial, estuaire, bassin hydrographique…; les espace littoraux sont caractérisés par des écosystèmes d'une grande richesse écologique (essentiellement des zones humides) et qui sont par conséquent très fragiles et menacés par: pollutions, urbanisation, conflits d'utilisation de l'espace et des ressources entre les différents acteurs
    
    
  • complexité d'ordre juridique: plusieurs disciplines juridiques sont applicables sur les espaces littoraux: droit de l'urbanisme, environnement, exploitation des ressources, décentralisation, régime foncier, lutte contre la pollution ...; les espaces littoraux sont régis par un mélange entre droit international et droit interne: par exemple, souveraineté nationale (ZEE).



• Des espaces désorganisés:
  • le littoral est difficile à coordonner compte tenu du découpage administratif (terre-mer) qui le caractérise et qui souvent oppose les différentes administrations; cette opposition met en évidence des divergences de priorités;
    
    
  • le littoral est marqué par l'existence de forts mélanges d'activités souvent concurrentes et qui prête parfois à une confusion de responsabilité.

Les bases juridiques de la GIZC

La gestion intégrée des littoraux est consacrée par le droit de l'environnement. Les textes internationaux de référence soulignent l'importance de cette forme de gestion des espaces côtiers: par exemple, Action 21, chapitre 17: "Protection des océans et de toutes les mers - y compris les mers fermées et semi-fermées- et des zones côtières et protection, utilisation rationnelle et mise en valeur de leurs ressources biologiques"

• 17.1 Le milieu marin, y compris les océans et toutes les mers, et les zones côtières adjacentes, forme un tout et constitue un élément essentiel du système permettant la vie sur Terre. C'est un capital qui offre des possibilités de développement durable. Le droit international, tel qu'il se traduit dans les dispositions de la Convention des Nations Unies sur le droit de la mer 1/, 2/ mentionnées dans le présent chapitre d'Action 21, énonce les droits et obligations des Etats et constitue l'assise internationale sur laquelle doivent s'appuyer les efforts visant à protéger et à mettre en valeur de façon durable le milieu marin, les zones côtières et leurs ressources. Cela suppose l'adoption de nouvelles stratégies de gestion et de mise en valeur des mers et océans et des zones côtières aux niveaux national, sous-régional, régional et mondial, stratégies qui doivent être intégrées et axées à la fois sur la précaution et la prévision, comme le montrent les domaines d'activités suivants:
  
  • Gestion intégrée et développement durable des zones côtières, y compris de la zone économique exclusive;
  • Protection du milieu marin;
  • Exploitation durable et conservation des ressources biologiques marines en haute mer;
  • Exploitation durable et conservation des ressources biologiques marines relevant de la juridiction nationale;
  • Examen des incertitudes fondamentales concernant la gestion du milieu marin et les changements climatiques;
  • Renforcement de la coopération et de la coordination internationales, notamment au niveau régional;
  • Développement durable des petites zones insulaires.
  
  
  

• 17.2 La mise en oeuvre, par les pays en développement, des activités ci-après devra correspondre au niveau des capacités technologiques et financières de chacun d'entre eux et à l'ordre de priorité qu'ils ont fixé dans l'affectation des ressources aux besoins du développement, et dépendra en dernière analyse des transferts de technologie et des moyens financiers nécessaires qui sont mis à leur disposition (voir http://www.un.org/esa/sustdev/documents/agenda21/french/action17.htm).

La structuration juridique de la gestion intégrée est difficile. Le droit est en effet par nature sectoriel: il organise de façon verticale et séparée la répartition des compétences entre les différents acteurs intervenant sur le littoral.

A Madagascar, le concept de GIZC n'est apparu que depuis peu (la seconde moitié des années 90), suite notamment aux actions pilotes de la Commission de l'Océan Indien (Programme régional de l'environnement) et à la mise en place du Programme EMC (Environnement Marin et Côtier) du Programme Environnemental 2 (PE2).

Depuis lors, Madagascar a ratifié les conventions internationales préconisant la GIZC (Convention cadre sur le changement climatique, Convention des Nations Unies sur le droit de la mer, Convention de Nairobi sur la gestion et la mise en valeur du milieu marin et côtier). Il a publié en 2001 un document d'orientation pour la formulation d'une politique de développement durable des zones côtières à Madagascar en 2001. Malgré cela, il n'existe pas encore à Madagascar d'outil spécifique pour la gestion intégrée du littoral. La notion y est en effet trop récente et, complexe, cette forme particulière de gestion ne peut être que progressivement installée. La situation à Madagascar (faiblesse des moyens humains, financiers et matériels notamment) rendrait effectivement plus utile une approche progressive et adaptative fondée sur une combinaison d'aménagements stratégiques des textes existants et non pas sur l'adoption longue et hasardeuse d'un texte nouveau et spécifique.

L'inexistence présente d'un outil particulier de gestion intégrée du littoral ne signifie pas l'impossibilité de celle-ci. Divers instruments de portée générale d'ores et déjà existant sont en effet susceptibles d'être utilement employés pour assurer la mise en oeuvre de la gestion intégrée du littoral: les études d'impact environnemental, les aires protégées marines, etc. L'un des plus anciens et, par comparaison avec les autres, des plus achevés est la gestion locale sécurisée des ressources naturelles renouvelables dite Gelose (Loi n° 96-025 du 30 septembre 1996). Par ailleurs, spontanément ou s'inspirant en tout ou en partie de mécanismes juridiques existants, il est fort probable que les populations locales aient d'elles-mêmes développé une régulation tendant ou permettant la gestion intégrée du littoral. A cet égard, il faut rappeler la place importante dans la société malgache du fihavanana, technique traditionnelle de règlement de litige se traduisant par un esprit de compromis, d'échange mutuel et de dialogue (reconnu par la constitution et le décret sur la médiation environnementale) et qui permet d'atténuer sinon résoudre les conflits d'intérêt qui sont un des aspects de la complexité du littoral.

Problèmes de mise en oeuvre de la GIZC à Madagascar

La pleine mise en place de la GIZC à Madagascar rencontre encore des obstacles:

• insuffisance de mise oeuvre des conventions internationales ratifiées et non ratification par Madagascar des conventions internationales pertinentes en la matière dont la Convention de Londres sur la prévention de la pollution due aux navires (MARPOL).
• non prise en compte du littoral et/ou de la spécificité de sa gestion par les principaux textes relatifs à l'aménagement du littoral: Code de l'urbanisme, code de l'eau, loi sur politique de gestion et de contrôle de pollution industrielle, code maritime, code des aires protégées ...
• caractère encore très sectoriel des différents textes afférents au littoral.
• ambiguïté sur la répartition des compétences entre les départements ministériels et les collectivités territoriales décentralisées concernées par la gestion du littoral.
• contradiction de certaines textes avec les dispositions des conventions internationales ratifiées par Madagascar (ex: répression des peines en cas de pollution).
• ambiguïté des dispositions relatives aux modalités de mise en oeuvre de l'étude d'impact stratégique.
• retard dans la publication des textes d'application sur le transfert de gestion locale des ressources halieutiques marines.
• responsabilités morcelées et peu coordonnées entre les diverses institutions.
• autorité insuffisante du Ministère de l'Environnement pour pouvoir arbitrer, s'imposer, afin de mieux maîtriser la dispersion des structures et des compétences en ce qui concerne la gestion du littoral.

Perspective d'une GIZC à Madagascar

Dans un proche avenir, si Madagascar ne dispose pas du cadre législatif et des structures administratives nécessaires et efficaces pour mener à bien le concept GIZC, il ne pourra pas conserver son littoral et profiter de son apport certain à son développement humain. Les efforts menés par ce pays en faveur de la GIZC demeurent encore bien trop timides pour être pleinement utiles. Le gouvernement devrait manifester plus fortement sa volonté en ce sens.

(Document rédigé à partir de la thèse en droit de l'environnement : "Vers la gestion intégrée des zones côtières à Madagascar" soutenue le 4 septembre 2006 à l'Université de Limoges par Saholy Rambinintsaotra ; ce travail a bénéficié d'un financement du Cirad)

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